Avignon: comment Marie-Josée Roig contournait la loi sur les cabinets d’élus

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La gestion de Marie-Josée Roig à Avignon vient d’être méchamment épinglée par la Chambre Régionale des Comptes. On lira avec plaisir, et même délectation, les considérations de ce rapport sur l’impressionnant désordre municipal qui règne dans la Cité des Papes. On cite ici les passages relatifs à la gestion du cabinet de la maire.

Le cabinet du maire d’Avignon

La chambre a examiné l’évolution de la structure du cabinet du maire et des conditions d’embauche des collaborateurs de cabinet34 avant et après le changement de majorité municipale intervenue en 2014.

1.5.1. L’évolution durant la période sous revue du cabinet et des bureaux rattachés au cabinet

Il n’existe pas d’organisation type de cabinet. En règle générale, un cabinet s’articule autour d’un directeur, un directeur adjoint, un chef de cabinet, un secrétariat particulier et des emplois de conseillers techniques, de chargés de missions ou de chargés de communication.

Pour la ville d’Avignon, le tableau des effectifs du cabinet, ainsi que l’organigramme du cabinet font apparaître des secrétaires d’élus, des huissiers, des chauffeurs ainsi que, jusqu’au changement d’ordonnateur en 2014, des agents affectés à un bureau des emplois et à un bureau des logements.

Comme le montre le tableau ci-dessous, l’effectif global du cabinet a été réduit à partir de 2014.

Le bureau des emplois, supprimé en 2014, avait non seulement une action orientée vers l’extérieur (démarcher les entreprises du bassin de vie, renforcer les liens avec Pôle Emploi et les agences d’intérim, effectuer des démarches d’outplacement) mais aussi, un rôle dans le processus de recrutement de la ville (participer à l’analyse des candidatures et des profils des candidats, participer aux commissions de recrutement). Des fonctionnaires municipaux travaillaient directement sous la responsabilité de collaborateurs de cabinet sur ces problématiques d’emploi35.

Le bureau des logements, qui a également été supprimé en 2014, se chargeait d’accueillir et d’orienter les demandeurs de logements.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ancien ordonnateur a fait valoir qu’une trentaine d’agents « affectés soit à des missions de secrétariat soit à des tâches logistiques nécessaires au fonctionnement de la municipalité (…) dépendaient hiérarchiquement du directeur de cabinet comme ils auraient pu dépendre d’un directeur de service ». La chambre observe toutefois que le statut particulier d’un collaborateur de cabinet ne lui permet pas d’exercer des fonctions administratives au sein de la collectivité et donc d’y diriger des services.

1.5.2. Les règles d’embauche des collaborateurs de cabinet

L’ancien ordonnateur avait, en contournant les textes, recruté un nombre de collaborateurs supérieur à celui autorisé par la loi.

Le décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales limite le nombre de collaborateurs de cabinet en fonction de la taille démographique de la collectivité. Son article 10 fixe ainsi à deux le nombre de collaborateurs de cabinet pour les collectivités ayant une population comprise entre 20 000 et 40 000 habitants et à une personne pour chaque tranche supplémentaire de 45 000 habitants lorsque la population est comprise entre 40 001 et 400 000 habitants. Avec une population de 91 283 habitants en 2007 puis 89 380 habitants en 201236, le cabinet du maire de la ville d’Avignon ne pouvait donc compter plus de quatre collaborateurs de cabinet.

Ce quota a été respecté en apparence. Les postes étaient prévus au budget primitif et recensés dans les annexes des comptes administratifs (conseiller technique, conseiller spécial ou directeur adjoint).

En réalité, les postes les plus importants et les plus politiques du cabinet (ceux de directeur de cabinet sur la période de 2009 à 2013 et de chef de cabinet de 2013 à 2014) étaient exercés par des personnels recrutés sous le régime de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, c’est-à-dire en qualité d’agents non titulaires de la fonction publique.

Ainsi, bien qu’il ait été recruté en qualité de contractuel comme directeur de la communication, un agent a en réalité exercé les fonctions de directeur du cabinet du maire de 2009 à 2013. De la même façon, un autre agent, recruté comme attaché de presse contractuel, a en réalité occupé de novembre 2012 jusqu’en mars 2014 le poste de chef de cabinet.

Compte tenu des responsabilités de collaborateurs de cabinet qu’ils exerçaient en pratique, ces agents auraient dû être recrutés sur le fondement de l’article 3 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale.

La chambre relève en outre que l’octroi de trois véhicules de fonction à des agents du cabinet, dont deux bénéficiant de contrats de collaborateur de cabinet, était contraire à la réglementation, puisqu’aux termes de l’article 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes, un logement et un véhicule de fonction ne peuvent être attribués, par nécessité absolue de service, qu’à un seul collaborateur de cabinet dans les communes de plus de 80 000 habitants.

1.5.3. L’emploi et la rémunération d’un chef de cabinet

En tant qu’attaché de presse

L’agent qui a exercé les fonctions de chef de cabinet de novembre 2012 à mars 2014 a été recruté37 initialement le 1er mai 2008 comme attaché de presse pour une durée de trois ans sur la base d’une rémunération mensuelle de l’indice brut 931 – indice majoré 757, conforme aux délibérations de la ville créant et modifiant les indices de référence.

Son contrat, renouvelé le 1 er mai 2011 pour une durée de trois ans, mentionnait une rémunération brute mensuelle de 3 861 €.

Sa rémunération initiale était basée sur un indice brut 931 qui ne correspondait à aucun indice existant de la grille des attachés territoriaux mais était proche de l’échelon terminal d’un attaché principal (10ème échelon : IB 966 : 3 625,52 €). Lors du renouvellement du contrat, le 1 er mai 2011, sa nouvelle rémunération s’est rapprochée de celle du grade d’administrateur territorial échelon 5 (Indice brut 1015 ; rémunération brut 3 801,48 €).

En tant que chef de cabinet

Un avenant du 6 septembre 2012 au contrat précité a octroyé à ce même agent une augmentation de sa rémunération (4 190 € brut) et un régime indemnitaire correspondant au grade de directeur territorial (cf. l’article 4) à compter du 1er novembre 2012, suite à une extension de ses responsabilités (prise en charge de la « community manager »). Cet avenant a en réalité correspondu à sa nomination sur le poste de chef de cabinet (cf. l’organigramme de la mairie et le CV de l’intéressé).

La chambre constate que, malgré les observations formulées par la préfecture dans le cadre du contrôle de légalité38 et le retrait de l’avenant litigieux39, l’ancien ordonnateur a maintenu sa position et contourné la difficulté juridique identifiée par le représentant de l’Etat en modifiant à nouveau le contrat de l’intéressé par avenant du 29 avril 2013, avec effet rétroactif au 1er novembre 2012.

Si la référence au régime indemnitaire litigieux a disparu, le nouvel avenant a augmenté la rémunération brute de l’intéressé, pour la porter à 4 573,56 €. La chambre observe que cette rémunération était supérieure à celle d’un administrateur hors classe 7ème échelon HE2. L’avenant avait pour objet et a effectivement permis à l’intéressé de bénéficier du régime indemnitaire qui lui avait été promis et qui n’avait pu lui être attribué au moment de sa prise de fonction comme chef de cabinet.

La rémunération dans la fonction publique territoriale obéit au principe de parité avec la fonction publique d’Etat. Cette règle n’a en l’occurrence pas été respectée.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’agent concerné a indiqué qu’il ne s’était pas inquiété de la régularité de cette opération. Il a ajouté qu’il ne lui avait pas semblé surprenant, au regard de ses responsabilités supplémentaires, de bénéficier d’une revalorisation de son salaire plus de six mois après sa prise de fonctions.

1.5.4. La titularisation irrégulière du chef de cabinet

Le décret n° 2012-1293 du 22 novembre 2012 pris pour l’application de la loi dite Sauvadet n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique a prévu des recrutements réservés valorisant les acquis professionnels jusqu’en 2016 pour les agents contractuels de droit public qui occupaient un emploi permanent au 31 mars 2011 (date d’éligibilité) dans la fonction publique de l’Etat, territoriale et hospitalière.

Alors que la collectivité a bien respecté le formalisme prévu40, le procès-verbal de la réunion de la commission d’évaluation professionnelle du 25 juillet 2013 ayant fixé la liste des quatre candidats aptes à être intégrés dans le grade d’attaché territorial du cadre d’emploi des attachés territoriaux, a retenu la candidature du chef de cabinet.

Sa qualité apparente d’agent contractuel de la commune lui a permis de présenter une demande de titularisation41. Il s’agit en l’occurrence d’un contournement de procédure. La loi Sauvadet exclut en effet expressément les emplois de collaborateurs de cabinet de la procédure de titularisation.

De surcroît, alors que la réglementation ne permet pas d’affecter un fonctionnaire en position statutaire d’activité sur un emploi de cabinet42, l’intéressé a effectué son stage au cabinet à compter du 1er septembre 2013 (cf. la mention figurant sur ses bulletins de paye), sur des fonctions de chef de cabinet jusqu’en mars 2014. Il a finalement été titularisé en qualité d’attaché le 1 er mars 2014, un mois avant le changement d’équipe municipale.

En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’agent concerné a insisté sur le fait que cette titularisation avait eu pour conséquence une révision à la baisse de sa rémunération et fait valoir que le contrat moral qui le liait au maire n’avait jamais revêtu un caractère marchand ou financier. La chambre observe que la diminution de sa rémunération mensuelle a été de 610 € bruts (et non 1 000 € bruts, comme il l’a indiqué) et que l’intéressé a été titularisé après six ans d’activité, avec une reprise d’indice très avantageuse43.

L’ancien ordonnateur a pour sa part indiqué dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre que l’évolution de la situation de l’agent concerné avait résulté « d’ajustements administratifs d’opportunité » qui ne traduisaient aucune « volonté de travestir la réalité ».


34 Les collaborateurs de cabinet assistent les autorités territoriales dans leur double responsabilité politique et administrative. Ils exercent des fonctions de conseil et d’accompagnement des élus.

35 Comme le précisait la fiche de poste du « chef de la cellule emploi logement », ce dernier, « Sous la responsabilité du Cabinet de Madame le Maire », était chargé d’assurer la gestion des activités concernant l’emploi et le logement et est l’interlocuteur privilégié du Cabinet. L’agent concerné, de catégorie B, était chargé notamment d’assurer l’interface avec la direction des ressources humaines et de mettre en œuvre les opérations administratives et règlementaires nécessaires à l’emploi et au logement. De même, le poste d’assistant administratif de la cellule emploi logement était directement rattaché au cabinet. Comme le mentionnait expressément « l’appel à candidature interne » diffusé pour le poste d’assistant administratif de la cellule emploilogement, l’agent concerné, de catégorie C était chargé du secrétariat du service « sous la responsabilité du Chef de Cabinet et du collaborateur de Cabinet en charge des emplois et du logement ». Cet agent avait notamment en charge « l’accueil physique et téléphonique des administrés en recherche d’un emploi ou d’un logement, le traitement du courrier et des audiences ».

36 Source : INSEE RP 2007 et 2012.

37 Interrogé sur le processus de recrutement du chef de cabinet (Vacance d’emploi ? Autres candidats ?), la ville a précisé que ce dernier avait été recruté sans appel à candidatures.

38 Lettre du 19 décembre 2012 de la préfecture : « pour avoir le régime indemnitaire correspondant au grade de directeur territorial, monsieur X devait avoir le grade de directeur de préfecture et rien dans son contrat n’indique qu’il a été recruté comme directeur ».

39 Une demande de référé suspension avait été formulée le 17 avril 2013 devant le tribunal administratif de Nîmes.

40 Rapport plan pluriannuel au CTP du 9 avril 2013 ; délibération n° 28 du 5 juin 2013 autorisant le recrutement par sélection professionnelle ; arrêté portant ouverture des élections professionnelles en date du 12 juin 2013 précisant les membres de la commission.

41 La circulaire du 26 juillet 2012 admet que les agents employés sur des emplois permanents par contrat à durée déterminée au 31 mars 2011, justifiant à cette date d’une ancienneté de services publics effectifs de deux ans au moins en équivalent temps plein, peuvent continuer de compléter leur ancienneté pendant toute la durée du dispositif auprès de l’administration qui les emploie au 31 mars 2011 afin d’acquérir, à la date de clôture des inscriptions aux recrutements réservés, l’ancienneté exigée par la loi pour être éligible au dispositif Sauvadet.

42 Le fonctionnaire doit :

– Soit faire l’objet d’un détachement, ce dernier pouvant intervenir dans la même collectivité ;

– Soit faire l’objet d’une mise en disponibilité de son administration d’origine puis d’une nomination en tant que collaborateur de cabinet.

43 Indice majoré 626 correspondant au 11ème échelon du grade d’attaché (en principe, après 23,5 ans de carrière) ou au 6ème échelon d’attaché principal (en principe, après 9 ans).

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