La Commission autorise le Portugal à nationaliser une banque en difficulté

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On lira avec attention cette information de la Commission Européenne sur l’agrément qu’elle a donné au Portugal concernant la nationalisation de la Caixa Geral de Depositos (CGD).

 

Aides d’État: feu vert de la Commission à la recapitalisation par le Portugal de Caixa Geral de Depósitos (CGD) – comment les règles s’appliquent-elles aux recapitalisations bancaires?

Aides d’État: feu vert de la Commission à la recapitalisation par le Portugal de Caixa Geral de Depósitos (CGD) – comment les règles s’appliquent-elles aux recapitalisations bancaires?

1. Comment les banques peuvent-elles renforcer leur situation de fonds propres dans le respect des règles actuelles de l’UE?

Une banque peut renforcer sa situation de fonds propres de plusieurs façons:

a)   une banque peut lever des capitaux sur le marché ou auprès d’autres sources privées. Ce procédé ne relève pas du contrôle des aides d’État par l’UE.

Par exemple, en février 2017, les actionnaires de la banque italienne UniCredit ont approuvé une recapitalisation de 13 milliards d’euros à partir de sources privées;

b)   un État membre peut intervenir d’une manière conforme au marché. Ce procédé ne relève pas non plus du contrôle des aides d’État par l’UE. Une intervention étatique est conforme au marché si un investisseur économique privé l’effectuerait aux mêmes conditions.

Un exemple d’intervention conforme au marché en faveur du secteur bancaire est la société hongroise de gestion d’actifs MARK, à laquelle les établissements financiers solvables établis en Hongrie peuvent, sur une base volontaire, vendre des prêts improductifs au prix du marché;

c)    si une banque a besoin de fonds propres et qu’il n’est pas possible de répondre pleinement à ce besoin par des moyens privés, un État membre peut intervenir dans le respect des règles de l’UE, en particulier de la directive sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances et des règles en matière d’aides d’État.

Par exemple, en 2015, la Commission a autorisé la recapitalisation par la Grèce de deux banques de ce pays, Piraeus Bank et National Bank of Greece, en application des règles de l’UE.

 

2. Pourquoi la Commission a-t-elle considéré que le soutien en faveur de CGD ne constituait pas une aide d’État?

L’intervention d’un État membre peut être considérée comme exempte d’aide d’État dès lors qu’elle est réalisée à des conditions qu’un investisseur privé aurait acceptées [voir l’option b) de la question 1].

Dans le cas de CGD, cette banque a toujours été détenue à 100 % par l’État portugais (voir également la question 3). Dans de telles circonstances, la Commission doit examiner si l’investissement consenti par le Portugal est conforme à ce qu’un actionnaire privé aurait fait dans les mêmes circonstances. Les traités européens sont neutres en ce qui concerne la propriété. La Commission est donc tenue par la loi d’accorder l’égalité de traitement aux banques publiques et aux banques privées.

En particulier, la Commission a examiné trois mesures envisagées par le Portugal, qui permettront de renforcer les fonds propres de CGD à hauteur de 3,9 milliards d’euros au total:

  • premièrement, la Commission a examiné la réorganisation interne de la participation de 49 % détenue par le Portugal dans Parcaixa et constaté qu’elle a été opérée sans engendrer de nouveaux coûts pour le Portugal. Cette participation dans Parcaixa, qui a été transférée à CGD, a augmenté le noyau dur des fonds propres de cette dernière à concurrence de sa valeur comptable d’environ 0,5 milliard d’euros;
  • deuxièmement, la Commission a examiné la conversion d’une dette hybride existante détenue par le Portugal en actions et constaté qu’un détenteur privé de titres de créances l’aurait acceptée également, notamment en raison d’un rendement suffisant. Cette conversion a une valeur d’environ 0,9 milliard d’euros;
  • troisièmement, la Commission a analysé l’injection de 2,5 milliards d’euros de nouveaux fonds propres dans CGD effectuée par le Portugal et constaté qu’elle génère un rendement suffisant qu’un investisseur privé aurait accepté également.

 

Pour apprécier les mesures, la Commission a tenu compte du projet de transformation structurelle de CGD. Le Portugal a proposé un plan industriel ambitieux, courant jusqu’à la fin de l’année 2020 et visant à assurer la rentabilité à long terme de la banque et un taux de rendement escompté convenable de son investissement. Ce plan est accompagné d’un mécanisme de suivi rigoureux et sera mis en œuvre par une équipe de gestion crédible. Dans le cadre de son plan industriel, CGD entreprendra aussi des actions en vue de renforcer sa situation de fonds propres à partir de sources privées [voir l’option a) de la question 1]. En particulier, elle mobilisera des capitaux internes et émettra 930 millions d’euros de capitaux additionnels de catégorie 1 ou relevant du «noyau dur» à l’intention d’investisseurs non liés à l’État portugais.

D’une manière générale, la Commission est parvenue à la conclusion que CGD aurait pu mobiliser les mêmes capitaux aux mêmes conditions sur les marchés financiers et que le Portugal n’a octroyé aucune aide d’État nouvelle à CGD.

 

3. CGD est détenue à 100 % par le Portugal. La Commission la traite-t-elle différemment des banques privées?

Les traités européens sont neutres en ce qui concerne la propriété. La Commission est donc tenue par la loi d’accorder l’égalité de traitement aux banques publiques et aux banques privées.

Si une banque privée souhaite renforcer sa situation de fonds propres, elle a bien entendu la possibilité de solliciter des investissements supplémentaires auprès de ses actionnaires privés. De la même manière, une banque publique peut demander des investissements à son actionnaire, à savoir l’État. Contraindre une banque appartenant à l’État à lever en premier lieu des fonds auprès du marché reviendrait à une privatisation (au moins partielle) et ne garantirait pas l’égalité de traitement de la propriété publique et privée.

Dans le même temps, lorsque des autorités publiques effectuent, directement ou indirectement, des opérations économiques sous quelque forme que ce soit, elles deviennent un opérateur économique et sont soumises aux règles de l’UE relatives aux aides d’État.

Par conséquent, pour que de telles interventions des pouvoirs publics puissent être considérées comme ne constituant pas des aides d’État, elles doivent être réalisées conformément aux conditions normales du marché.

Pour les raisons expliquées dans la question 2, dans le cas de la recapitalisation de CGD, la Commission est parvenue à la conclusion que le Portugal avait agi comme un investisseur privé et n’avait octroyé aucune aide nouvelle à la CGD.

 

4. Pourquoi est-il nécessaire de contrôler les aides d’État en faveur des banques?

Les aides d’État accordées aux banques, comme à toute autre entreprise, peuvent fausser gravement la concurrence. Lorsque la crise financière a éclaté en 2008, la Commission a adopté des règles spécifiques pour le secteur financier, car des aides d’État devaient être autorisées à titre exceptionnel pour éviter un effondrement systémique du secteur bancaire et remédier à une perturbation grave de l’économie.

Les règles de l’UE en matière d’aides d’État établissent le juste équilibre. Elles permettent aux États membres de soutenir une banque en difficulté, tout en garantissant dans le même temps que:

  • le recours à l’argent du contribuable est limité grâce à des mesures appropriées de répartition des charges, ce qui signifie que la banque, ses propriétaires et ses créanciers doivent contribuer au coût d’une défaillance bancaire avant que le contribuable puisse être exposé;
  • les distorsions de concurrence causées par les banques aidées sont limitées; accorder une aide d’État à une banque fausse la concurrence, car elle confère à cette banque un avantage sur celles qui ne bénéficient pas d’aides d’État. Cet élément doit être mis en balance avec des mesures correctrices proportionnées, par exemple en veillant à ce que les banques aidées ferment ou vendent des parties de leurs activités, ou en faisant en sorte qu’elles n’utilisent pas les aides pour pratiquer des prix inférieurs à ceux de leurs concurrents.
  • les banques subissent la restructuration approfondie nécessaire pour renouer avec la viabilité à long terme, de façon à ce qu’elles puissent prêter de l’argent aux entreprises et aux particuliers. Si les banques ne peuvent plus redevenir viables, elles sont liquidées et quittent le marché de manière ordonnée;

 

5. Quel est le rôle de la Commission?

La Commission européenne n’est pas chargée de superviser les banques ni de prendre des décisions sur les modalités de recapitalisation des banques. Ce rôle incombe aux pouvoirs publics nationaux responsables et/ou aux autorités de surveillance à l’échelon européen ou national. La Commission a pour seul mandat de vérifier si les projets d’interventions étatiques en faveur de banques sont conformes aux règles de l’UE, en particulier à la directive sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances et aux règles en matière d’aides d’État.

La Commission applique les règles de l’UE de manière cohérente et équitable, indépendamment des États membres et des banques concernés. Lorsqu’elle applique les règles de l’UE, l’objectif de la Commission est d’assurer une concurrence loyale entre les banques dans le marché unique de l’UE.

 

6. Comment ont évolué les règles relatives aux aides d’État en faveur des banques?

Les règles de l’UE en la matière ont été actualisées à plusieurs reprises, en consultation avec l’ensemble des États membres de l’UE et le Parlement européen, afin de les adapter à l’évolution de la crise financière et de tenir compte des enseignements tirés.

En fonction du moment où les États membres choisissent de s’attaquer aux problèmes de leurs banques et de proposer des solutions afin de rétablir leur viabilité, des règles différentes peuvent s’appliquer:

Entre le 13 octobre 2008 et le 31 juillet 2013 – Tout au long des années 2008 et 2009, la Commission a adopté un cadre global pour les aides d’État au secteur financier pendant la crise. Ce cadre comprenait la communication de 2008 concernant le secteur bancaire et différentes communications contenant des orientations spécifiques en matière de recapitalisations, d’actifs dépréciés et de restructuration bancaire. Ces communications ont été prorogées en 2010 et 2011. Compte tenu de la grande incertitude entourant les problèmes rencontrés par les banques aux premiers stades de la crise financière et de la nécessité d’agir rapidement, la Commission a autorisé des «aides au sauvetage», c’est-à-dire que des aides d’État pouvaient être autorisées à titre temporaire et que les États membres devaient présenter un plan de restructuration pour les banques bénéficiaires d’une aide au sauvetage dans un délai de six mois pour qu’elles puissent être définitivement autorisées par la Commission.

À partir du 1er août 2013 – La Commission a adopté une nouvelle communication concernant le secteur bancaire (voir le MEMO, texte intégral disponible ici), qui est toujours en vigueur. Cette communication remplace celle de 2008 concernant le secteur bancaire et complète les orientations spécifiques en matière de recapitalisations, d’actifs dépréciés et de restructuration bancaire. En concertation avec les États membres, ces règles ont introduit un processus de restructuration plus efficace des banques aidées et ont renforcé les exigences en matière de répartition des charges, en demandant aux actionnaires et aux détenteurs de titres de créance subordonnés d’apporter leur contribution avant que l’aide puisse être accordée. Comme les États membres devraient être en mesure de mieux anticiper les problèmes des banques, les aides d’État ne peuvent plus être autorisées à titre temporaire, mais uniquement sur la base d’un plan de restructuration convenu et après que toutes les mesures de mobilisation de capitaux privés ont été épuisées.

Depuis le 1er janvier 2015 – La directive sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances est entrée en vigueur dans le cadre de l’union bancaire de l’UE. Cette directive a introduit l’option par défaut consistant à soumettre les banques défaillantes à la procédure normale d’insolvabilité. Ce n’est que si l’autorité de résolution décide qu’il en va de l’intérêt public qu’une banque peut faire l’objet d’une procédure de résolution en application de la directive sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances. Celle-ci prévoyait également que les aides d’État aux banques défaillantes notifiées à la Commission après le 1er janvier 2015 ne pourraient être accordées que si la banque était soumise à une procédure de résolution. Cette règle ne souffre qu’une seule exception, à savoir la «recapitalisation préventive», les aides d’État étant autorisées hors du cadre de la procédure de résolution dans des circonstances strictement définies.

À partir du 1er janvier 2016 – Les exigences de renflouement interne prévues par la directive sur le redressement des banques et la résolution de leurs défaillances sont entrées en vigueur dans tous les États membres qui ne les avaient pas déjà mises en œuvre en 2015. Cela signifie que les aides d’État ne peuvent être autorisées que sous réserve d’un renflouement interne à hauteur d’au moins 8 % du total des passifs de la banque (sauf autorisation dans le cadre du scénario d’une recapitalisation préventive), ce qui peut également nécessiter la conversion de créances privilégiées et de dépôts non couverts.

Depuis l’adoption de ces nouvelles règles, la procédure de résolution est gérée par une autorité de résolution nationale, ou par le conseil de résolution unique pour les pays de la zone euro.

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1 commentaire sur La Commission autorise le Portugal à nationaliser une banque en difficulté

  1. Mais auparavant un bonne demi-douzaine des dirigeants de cette banque devraient être rapidement mis au frais ( GàV 24/48 heures) en attendant que les langues de leurs subordonnés se délient ( se confessent à la brigade financière, qui peut mentir en leur promettant des promotions dans la hiérarchie assorties d’évolution salariales positives), mais non, ça c’est de la fiction . . .

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