Comment le Ministère de l’Intérieur achète la paix syndicale

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La Cour s’est à nouveau intéressée à la gestion des “oeuvres sociales” du ministère de l’Intérieur. Un rapport édifiant sur la façon dont l’administration achète la paix syndicale à coup de subventions déguisées.

Des mises à disposition injustifiées de locaux, de matériels et de personnels

1 – La mise à disposition de locaux et de matériels à titre gratuit

En application des dispositions du décret du 1er décembre 2008, la mise à disposition de locaux implique la signature de conventions d’utilisation, en l’espèce d’un bail, ordinaire ou prenant la forme d’une convention d’occupation précaire, entre l’État propriétaire et les utilisateurs. Elle doit ainsi donner lieu au versement d’un loyer ou à une redevance fixée par l’administration fiscale.

Malgré ces dispositions, la majeure partie des organismes partenaires bénéficient de locaux mis à leur disposition gratuitement dans les immeubles du domaine privé de l’État ou sur les différents sites du ministère de l’intérieur. En 2014, la fondation Jean Moulin, la Fondation Louis Lépine, la Maison de la Gendarmerie ou encore la Fédération sportive de la police nationale occupaient ainsi une surface totale de 13 240 m², souvent dans les endroits les plus recherchés de la capitale.

Pareillement, l’État met à disposition des organismes partenaires des moyens logistiques (véhicules automobiles, fluides, matériels, dépenses d’entretien, etc.) qui peuvent atteindre des montants importants. La Fondation Louis Lépine bénéficie ainsi de la part de l’État et de la Ville de Paris de la prise en charge de diverses dépenses (affranchissement, location de copieurs, téléphonie fixe, fluides, nettoyage des locaux, maintenance), évaluées à 226 703 € dans les comptes annuels 2014.

La Maison de la Gendarmerie bénéficie à titre gratuit, et en dehors de toute convention, de la mise à disposition de locaux et de moyens352 valorisés dans les comptes 2015 à hauteur de 246 639 €. De surcroît, et sans que cela fasse l’objet d’une quelconque valorisation dans ses comptes, l’administration assure pour la fondation le précompte des cotisations de ses ressortissants ainsi que la délivrance et la transmission des reçus fiscaux aux souscripteurs.

Ces concours en nature, ni systématiquement remboursés ni valorisés dans les comptes des organismes, sont souvent accordés sans convention. Ainsi, la Fondation Louis Lépine ne dispose d’aucune autorisation d’occupation précaire du domaine public pour l’exploitation des 428 distributeurs automatiques et 74 « Photomatons » installés sur les différents sites de la préfecture de police, qui lui assurent un retour économique important.

2 – Une gestion très critiquable des mises à disposition de personnels

En 2014, le nombre de personnels mis à disposition dans le domaine de l’action sociale s’élevait à 187,1 équivalents temps plein (ETP), dont 145,2 ETP au profit des 12 principaux organismes partenaires du ministère pour un coût de 8,5 M€.

Si les services doivent formaliser les conventions fixant le plafond d’emplois, qui permet de suivre les mises à disposition d’agents354, le nombre de celles-ci n’est pas toujours le résultat d’une véritable analyse des besoins des organismes partenaires. Ainsi, les mises à disposition des fonctionnaires de police, surtout des gardiens de la paix et des gradés, correspondent souvent à une demande forte des organisations syndicales qui les considèrent plus légitimes que les personnels administratifs du ministère pour traiter les dossiers d’action sociale.

Le ministère de l’intérieur a entrepris depuis cinq ans de réduire le nombre de mises à disposition. Le ministre s’est engagé en juillet 2015 à y mettre fin au 30 juin 2016. De fait, il a été mis un terme à la quasi-totalité des mises à disposition à la fondation Jean Moulin, dont le président est désormais en position de détachement du ministère. De même, la Fondation Louis Lépine a connu en 2015 l’extinction des mises à disposition octroyées par le ministère (celles de la Ville de Paris ayant vocation à disparaître fin 2016). La réduction du nombre de mises à disposition (de 41 à 36) acté pour la Fédération sportive de la police nationale a eu lieu le 31 décembre 2015. Quant à l’ANAS, elle a été maintenue jusqu’en 2016 à l’écart de ce mouvement.

3 – Une procédure de remboursement insatisfaisante

L’obligation de remboursement du coût du personnel mis à disposition constitue une charge financière importante pour les organismes partenaires du ministère. Celui-ci leur octroie depuis 2007, à l’exclusion des mutuelles, des subventions de fonctionnement destinées à financer ce remboursement. Le montant total des subventions versées aux organismes d’action sociale au titre des mises à disposition de personnel s’élevait en 2014 à 7,44 M€.

On observe cependant des retards injustifiés dans les remboursements, parfois imputables au ministère qui n’effectue pas un suivi suffisamment rigoureux des subventions versées et de la facturation en fin d’exercice du coût réel des rémunérations. Les retards de facturation peuvent s’élever à deux ans. Ainsi, la Fédération sportive de la police nationale, qui bénéficie d’une subvention annuelle de 2,8 M€, ne s’est-elle vu facturer qu’en 2015 les rémunérations à rembourser au titre des exercices 2012 et 2013, de même qu’une mutuelle ou qu’une association départementale au titre de celles de l’exercice 2013.

Le suivi des remboursements souffre de carences semblables. Ainsi, l’ANAS a différé à plusieurs reprises d’un an, voire de deux ans, les remboursements de salaires au ministère.

Ces retards, quelle qu’en soit la cause, ont pour effet d’abonder artificiellement la trésorerie de ces organismes, de fausser la lecture de leurs résultats et de risquer de voir ces subventions consommées à d’autres fins.

Enfin, les cas de mises à disposition de personnel à titre gratuit perdurent en contradiction directe avec les dispositions de la loi du 2 février 2007. En 2014, 28 agents étaient encore dans cette situation sur les 145,2 mis à disposition auprès d’organismes d’action sociale, en dehors de toute convention et sans qu’aucun arrêté ministériel de mise à disposition ne soit pris. Ces mises à disposition concernaient 18 personnels de la gendarmerie nationale et 10 agents du ministère et de la Ville de Paris.

Le cas particulier de l’ANAS

Des mises à disposition indues

De nombreux recrutements effectués à l’ANAS entre 2009 et 2014 attestent d’une procédure particulièrement opaque, dirigée par son ancien président, à destination exclusive du corps des gardiens de la paix et des gradés de la police nationale. C’est ainsi qu’ont pu être recrutés des directeurs des centres de vacances, qui ne disposaient d’aucune expérience particulière en gestion et en management, ou l’ancienne trésorière et son adjoint, qui n’avaient aucune formation en matière de comptabilité et de gestion.

Le plafond de mises à disposition fixé dans les conventions a été régulièrement dépassé (43 mises à disposition au 31 décembre 2014 pour un plafond fixé à 40).

La pratique des mises à disposition apparaît injustifiée quand elle consiste à retirer des policiers du service actif pour les affecter dans des emplois, sans rapport avec leur formation d’origine, de gestion de centres de vacances ou de service dans des restaurants administratifs.

De plus, on observe des mises à disposition de fait, hors de toute convention. Ainsi en est-il du chef du bureau de l’action sociale de la direction générale de la gendarmerie nationale, de son adjointe et d’une partie des services de ce bureau (secrétariat et section sociale et juridique) : la majeure partie de leur activité consiste à diriger, gérer et concourir au fonctionnement de la Maison de la Gendarmerie, organisme de droit privé.

Le ministère a fait un usage beaucoup trop restreint de son droit de regard sur l’opportunité des demandes et n’a effectué aucun contrôle notamment pour s’assurer de la réalité des emplois proposés au sein des organismes partenaires. Les contrôles de la Cour ont relevé plusieurs cas relevant de mises à disposition de complaisance : ainsi en est-il, à l’ANAS, du frère de l’ancien président recruté par l’association 18 mois avant sa mise à la retraite en 2015, d’un ancien président de mutuelle qui ne disposait d’aucun bureau, de deux agents décrits comme effectuant une mission de « liaison » entre le ministère et l’association ou encore d’une fonctionnaire de police, compagne d’un membre du bureau national de l’association luimême mis à disposition et qui, malgré un poste de conseiller technique chargé de mission auprès du président national rattaché au siège, était affectée à Rennes et ne figurait pas dans l’annuaire interne de l’association.

L’ANAS : un exemple de dérive particulièrement grave

Reconnue d’utilité publique, l’ANAS a reçu délégation du ministère, par arrêté du 22 juin 2009, pour la réalisation de nombreuses missions d’action sociale telles que la gestion de centres et de colonies de vacances, la gestion d’un restaurant administratif situé au siège de l’association à Joinville-le-Pont, l’animation de réseaux consacrés à la lutte contre les addictions ou la toxicomanie et l’aide aux fonctionnaires frappés par le handicap.

En l’absence de tout dialogue de gestion avec la tutelle de 2011 à 2015, l’association a laissé prospérer toutes sortes de dérives de gestion. De 2011 à 2014, les frais de réception, qui constituaient le premier poste de charges, se sont accrus de plus de 30 %. Le train de vie de l’association était particulièrement dispendieux (frais d’assemblée générale à hauteur de 163 000 € en 2013, frais de publication et de communication pour au total 777 000 € en 2014).

Les membres du bureau et certains agents mis à disposition disposaient d’avantages indus (logement gratuit à proximité du siège, voiture de fonction, prise en charge du parking). La gratuité des repas et des boissons au restaurant de Joinville, pour les membres du bureau, personnel mis à disposition ainsi que les nombreux invités, représentait un coût de 77 000 € en 2014. Outre le remboursement contestable des trajets domicile siège, des remboursements de frais de missions étaient accordés sans justificatifs suffisants, parfois même en espèces. Une pratique de remboursements en espèces, réalisés notamment à partir de la caisse du restaurant, a été constatée (près de 27 000 € en 2014).

Les marchés de travaux ou de fournitures de services passés par l’association comportent de nombreuses anomalies. La construction d’une piscine dans un des centres de vacances de l’association a généré des surfacturations d’un montant de plus de 400 000 €, pour un bassin qui, compte tenu des malfaçons, s’avère aujourd’hui inutilisable.

Dans le même temps, les missions sociales de l’association n’étaient pas réalisées de façon satisfaisante. La gestion des centres de vacances présentait de graves carences avec notamment l’ouverture à l’année, économiquement aberrante, des centres non fréquentés hors saison. Faute d’investissement, l’outil s’est dégradé et ses pertes se sont accumulées (- 0,8 M€ en 2014). Les réseaux d’action sociale affichaient une activité très limitée voire, dans certains cas, symbolique. La mise en place d’une activité de billetterie a débouché sur un déficit cumulé de 119 000 €. La gestion du restaurant de Joinville ne respecte pas les règles régissant un restaurant administratif. Le centre médico-social du Courbat en Indre-et-Loire, qui est la propriété de l’association, a présenté de graves dysfonctionnements jusque dans une période récente et reste, encore aujourd’hui, dans une situation précaire.

Cette dérive générale de la gestion a conduit à mettre en danger l’association elle-même : alors qu’elle enregistrait un résultat positif de 0,617 M€ en 2009 avec un cumul de 2,318 M€ en trésorerie, l’ANAS affichait une perte de 1,105 M€ en 2014 et connaissait de graves difficultés de trésorerie. Le caractère désintéressé de la gestion de l’association et l’exonération de l’ensemble des impôts commerciaux pourraient être remis en cause par l’administration fiscale.

Alors même que la détérioration rapide de la situation était visible à la seule lecture des rapports d’activité et des comptes annuels, le ministère a continué à soutenir l’association, augmentant le nombre d’agents mis à disposition, le volume des autorisations d’absence, les mises à disposition de maîtres-nageurs sauveteurs CRS dans les centres de vacances et la subvention de fonctionnement (qui est passée de 1,997 M€ en 2012 à 2,819 M€ en 2014).

À la suite du contrôle de la Cour, le ministère de l’intérieur a annoncé en 2016 la reprise du dialogue de gestion et la signature d’une nouvelle convention pluriannuelle 2016-2018 avec l’association. Toutefois, en dehors de la réforme du système des mises à disposition, dont l’extinction progressive apparaît programmée, la nouvelle convention ne réalise pas la révision des missions déléguées qui apparaissait pourtant nécessaire.

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