Pays-Bas : de la flexi-sécurité à l’hyper-flexibilité

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Cette interview est parue sur le site de Force Ouvrière. Elle a été menée par Evelyne Salamero.

CDD, contrats en intérim, contrats zéro heures, contrats en payrolling et en contracting, « faux » travail indépendant… Toutes les formes de travail flexible et précaire, des plus anciennes aux plus récentes, explosent aux Pays-Bas. Marie Wierink, chercheuse associée à l’IRES (Institut de recherches économiques et sociales) revient ici sur les raisons de cette « dérive ».

La flexi-sécurité des Pays-Bas a longtemps fait figure de modèle social en Europe. Qu’en est-il aujourd’hui ?

Marie Wierink : Depuis l’époque où les Pays-Bas s’étaient emparés de la flexi-sécurité, entre 1996 et 1999, reprenant un concept danois, tout en lui donnant un contenu différent, la visée a changé. On observe une dérive vers l’hyper-flexibilité, avec, déjà en 2012, 29 % d’emplois flexibles, soit presque un sur trois, contre 23 % en 2001, soit un sur cinq. Ces chiffres ne tiennent pas compte du travail à temps partiel quand il s’agit d’un emploi en CDI. Aujourd’hui, on fait état d’un taux d’emploi flexible proche de 40%. Le taux de transition de l’emploi flexible vers l’emploi stable a diminué, passant de 32 % en 2001 à 23 % en 2009. Quant au travail indépendant, en 2012, l’organisme statistique officiel des Pays-Bas, le CBS, a évalué sa croissance à 50 % depuis 2001. Au-delà des professions libérales ou agricoles, artisanales, ou des consultants et prestataires dans le domaine des nouvelles technologies, son périmètre s’est beaucoup élargi à partir du début des années 2000 à de nouveaux travailleurs d’exécution, peu ou moyennement qualifiés, à la faveur d’innovations institutionnelles et fiscales autour de la figure de « l’indépendant sans personnel », proche de l’auto-entrepreneur français. Pour être complète, j’ajouterais aussi que, dans les analyses néerlandaises de l’emploi flexible, le travail à temps partiel n’est pas considéré comme une forme d’emploi flexible. Sa banalisation y compris dans les emplois les plus qualifiés (76,9 % des femmes, 26,5 % des hommes en 2015), les garanties légales dont il est entouré, lui donnent un caractère de normalité peu contesté.

Pouvez-vous nous parler des nouvelles formes d’emplois comme le payrolling ou le contracting ?

Marie Wierink : Il existe depuis longtemps une grande diversité des formes d’emploi aux Pays-Bas. On trouve les CDI, les CDD, et l’intérim comme en France, mais aussi les contrats de travail « sur appel », ou de travail en « appoint », dont les formes les plus extrêmes sont les contrats 0 heure garantie. Plus récemment, sont apparues des formes de travail qui segmentent les collectifs de travail au sein de l’entreprise. Dans le cadre du travail en payrolling, le travailleur est salarié d’une entreprise qui gère son contrat de travail et ses salaires, il n’en est pas moins placé sous l’autorité de la direction de l’entreprise utilisatrice mais, sans bénéficier de la convention collective en vigueur dans celle-ci. Dans le cas du travail en contracting, l’entreprise utilisatrice achète la réalisation d’une tâche à un prestataire que celui-ci fera exécuter par des salariés recrutés à –ses- conditions.

Pourquoi la loi Flexibilité et Sécurité de 1999 et la loi Travail et Sécurité de 2014, découlant d’accords nationaux interprofessionnels, n’ont- elles pas permis d’enrayer cette dérive ?

Marie Wierink : On peut voir au moins trois explications. D’une part, tout en s’inscrivant toutes les deux dans la tradition des négociations entre partenaires sociaux préalables aux grandes évolutions de la politique sociale (tradition qui par exemple a aussi débouché sur l’échange entre modération salariale et RTT via l’accord de Wassenaar de 1982), les deux lois sur la flexibilité et la sécurité ont eu une portée différente, parce qu’elles découlent de contextes différents, tant sur le plan politique qu’économique.
D’autre part, le cadre juridique en vigueur aux Pays-Bas sur la question de la hiérarchie des normes réduit l’autorité des grands accords centraux. Enfin, d’autres évolutions institutionnelles du marché de l’emploi sont intervenues.

Comment les contextes politique et économique ont-ils pesé ?

Marie Wierink : En 1996, quand les partenaires sociaux entament les négociations du premier accord flexibilité et sécurité qui sera suivi de la loi du même nom en 1999, le gouvernement « violet » est au pouvoir depuis 1994, coalisant les socialistes ou travaillistes, les libéraux et les centristes, sous la direction de Wim Kok, ancien président de la FNV, la principale organisation syndicale néerlandaise. C’est la première fois depuis 1918 que les chrétiens-démocrates ne sont pas au gouvernement et les idées de troisième voie inspirent les compromis politiques qui fondent ce gouvernement. Il en résultera un accord social lui aussi de compromis : on ne touche pas au licenciement, en échange on assouplit les conditions du recours aux CDD et à l’intérim, tout en prévoyant des passerelles vers l’emploi permanent. Dans le climat de confiance de l’époque, le gouvernement légifère en restant au plus près de l’accord pris entre les partenaires sociaux. C’est aussi dans cette période que des garanties nouvelles sont apportées aux travailleurs à temps partiel (égalité des salaires, retraites professionnelles même pour les petites durées du travail, droit à l’adaptation du temps de travail et à la réversibilité).

Et en ce qui concerne la loi de 2014 ?

Marie Wierink : L’accord qui débouche sur cette deuxième loi est conclu en 2013, sur fond de crise financière, de montée du chômage, de forte austérité et dans un contexte politique précaire. La coalition des travaillistes et des libéraux n’a pas la majorité au Sénat pour faire passer facilement la poursuite des économies budgétaires et des réformes structurelles. Le gouvernement cherche donc à forger des alliances par-delà les divisions politiques. Du côté syndical, la FNV sort d’une grave crise de gouvernance à la suite de la réforme des retraites, et veut reprendre sa place dans la concertation sociale au sommet. En matière sociale, le gouvernement veut mener à bien une réforme du licenciement, de l’indemnisation du chômage et introduire une obligation d’embauche d’un quota de personnes handicapées. Tous ont intérêt à trouver un accord : le patronat pour bloquer les projets du gouvernement concernant les travailleurs handicapés, les syndicats pour réguler les excès de la flexibilité, et le gouvernement pour entamer les négociations parlementaires en s’appuyant sur un accord avec les partenaires sociaux. Cela va déboucher cette fois sur un accord défensif. L’indemnisation du licenciement est réformée, celle du chômage réduite. De plus la loi Travail et Sécurité de décembre 2014 ne retraduit pas l’accord aussi précisément que celle de 1996 l’avait fait pour l’accord de 1994.

Concrètement quelles ont été les conséquences ?

Marie Wierink : Certains des engagements de lutte contre les dérives de la flexibilité peinent à se concrétiser. Ainsi, la troisième année d’indemnisation du chômage qui relève selon l’accord de la négociation entre les partenaires sociaux bute sur des obstacles techniques, la lutte contre les abus du travail indépendant n’a conduit concrètement qu’à un renforcement temporaire de l’Inspection du travail et à l’engagement du gouvernement de mettre en chantier de nouvelles réglementations. Les modifications des conditions des CDD n’ont pas tardé à être combattues par les organisations patronales, et l’interdiction des contrats 0 heures n’a débouché que dans le secteur de la santé.

Vous évoquiez aussi une faiblesse du cadre juridique autour de la question de la hiérarchie des normes… Pouvez-vous préciser ?

Marie Wierink : Sauf disposition interdisant expressément la dérogation, les partenaires sociaux peuvent aménager une disposition légale par accord dérogatoire, dans le sens favorable ou défavorable aux salariés. Après la loi de 1999 sur la flexi-sécurité deux accords ont ainsi été conclus dans le secteur de l’intérim qui ont allongé jusqu’à plus de trois ans les périodes au terme desquelles l’intérimaire accédait d’abord à 3 CDD successifs, puis au CDI. Les allongements sont tels que la « titularisation » de l’intérimaire devient quasi-inaccessible. Dans le domaine des CDD, nombre de conventions ont aménagé le nombre maximum de contrats et la durée d’interruption entre deux « chaînes » de contrats, parfois dans le sens favorable mais plus souvent dans le sens défavorable, vidant de sens l’objectif de limitation poursuivi dans l’accord et la loi. La loi Travail et Sécurité de 2014 a tenu compte de ces constats et a tenté de fixer quelques normes non négociables, comme par exemple l’intervalle de 6 mois entre deux séries de CDD. Mais quelques mois plus tard, les PME protestaient contre cette règle plaidant qu’elles contrecarraient le travail saisonnier, et des ouvertures aux dérogations ont de nouveau été introduites.

Quelles sont les autres évolutions institutionnelles dont vous parliez ?

Marie Wierink : J’en citerai deux. Une réforme de 2004 a mis l’indemnisation des absences pour maladie à la charge des entreprises pour une période de 24 mois, avant que le processus de mise en inaptitude puisse être engagé. Ceci a une influence sur la politique d’embauche en général, et plus spécialement sur les possibilités de réinsertion des chômeurs âgés. Une autre évolution déterminante a été la création en 2001 d’un nouveau statut de travailleur indépendant sans personnel…

En quoi consiste ce nouveau statut du travailleur indépendant ?

Marie Wierink : Il repose sur un formulaire auto-déclaratif (dit « déclaration VAR ») à remplir par le travailleur indépendant, qui dispense le donneur d’ordre pour qui il va travailler du paiement des cotisations sociales et prélèvements fiscaux attachés à l’emploi de salariés, et qui accorde d’importants avantages fiscaux au travailleur censé compenser le coût que représente pour lui l’assurance contre l’inaptitude au travail et la constitution volontaire d’une retraite professionnelle. Dans les faits, la déclaration VAR a fonctionné non pas comme une déclaration d’autonomie de la prestation du travailleur indépendant mais comme une garantie formelle protégeant son donneur d’ordre de la requalification de son emploi comme salarié. Au fil du temps, le dispositif a été détourné pour transformer des emplois d’exécution ou de qualification moyenne en faux emplois indépendants. Des experts chiffrent aujourd’hui la proportion du « faux » travail indépendant à 1/3 du total. La baisse du coût du travail pour l’employeur transformé en donneur d’ordre et ainsi dispensé de cotisations sociales est estimée à 20 %.

Quels sont les secteurs les plus concernés par le faux travail indépendant ?

Marie Wierink : Les branches les plus touchées par ces dérives sont le bâtiment, les transports (notamment les coursiers), et les services postaux pour les colis courrier publicitaire non adressé. Mais on peut estimer qu’aujourd’hui la pression au moins disant en matière de tarif horaire déborde ce seul segment. En effet, le dit travail indépendant se développe aussi dans des secteurs professionnels plus qualifiés comme la formation professionnelle, ou encore la santé avec les services infirmiers à domicile par exemple.

Comment les organisations syndicales de salariés appréhendent elles ce problème du travail indépendant ?

Marie Wierink : Ce sont les travailleurs économiquement les plus vulnérables qui préoccupent les organisations syndicales, mais aussi les pouvoirs publics. En effet, faute d’avoir accès aux protections sociales professionnelles (assurances sociales, retraite professionnelle, chômage), ceux d’entre eux qui perdent leur travail sont pris en charge par les dispositifs de type filets de sécurité (régime de l’assistance notamment), à la charge de la collectivité. Si les travailleurs indépendants qualifiés les mieux payés sont considérés comme capables de s’assurer contre ces risques, il n’en va pas de même pour les moins qualifiés, les plus exposés au faux travail indépendant. Du côté patronal, on serait favorable à une protection sociale de base, couvrant tous les travailleurs quel que soit leur statut, dans l’objectif de rapprocher les conditions du travail stable de celles du travail indépendant. Le président de la centrale syndicale FNV, Ton Heerts, a fermement combattu cette idée en 2015. Le syndicat des travailleurs indépendant créé par la centrale en 1999 revendique aujourd’hui des tarifs horaires minimaux assez élevés pour donner les moyens aux travailleurs concernés de s’assurer. Mais l’Autorité de la concurrence vient de rendre un avis négatif sur cette idée, au nom de leur qualité d’entrepreneur.

Aujourd’hui les politiques de tous bords semblent s’alarmer de la prolifération du travail indépendant. Est-ce un effet de la campagne pour les élections législatives du 15 mars ?

Marie Wierink : Les avantages fiscaux du travail indépendant sont abordés avec prudence par plusieurs partis politiques. Représentant près d’un million d’actifs, les indépendants restent un public d’une telle diversité de situation qu’on le ménage. Le gouvernement a fait voter le 11 février 2016 une loi visant à rendre le donneur d’ordre et le travailleur co-responsables de la définition de leur relation à travers la signature d’un contrat de prestation et ouvrant la voie à une possibilité de requalification en travail salarié en cas de subordination. Cette loi devait s’appliquer le 1er mai 2016 mais a fait l’objet de tant de critiques qu’une période de transition a été instaurée jusqu’au 1er janvier 2018. A l’heure qu’il est, il est difficile de connaître leur sort définitif. J’ai pu lire dans la presse qu’on a constaté chez certaines entreprises des revirements dans leurs stratégies de recrutement, les conduisant à recourir au payrolling plutôt qu’au travail indépendant qu’elles considèrent pour l’heure trop peu sûr juridiquement.
Mais, je ne peux répondre à cette question sans faire remarquer que le thème du social dans la campagne électorale déborde celui du travail indépendant. La participation des travaillistes au pouvoir et leur soutien aux différentes réformes de ces dernières années au-delà du travail (protection sociale, retraites, santé) ont nourri un certain ressentiment à leur égard et une aspiration au changement dans une partie de la population.

Voir en ligne : Chronique internationale de l’IRES N° 155 (fév 2017) : « Réformes du marché du travail : que disent les “exemples” étrangers ? »

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