RSI: l’absorption de la CIPAV, ou chronique d’un ratage annoncé

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La Cour s’est intéressée au devenir de la CIPAV, du “groupe Berri” et à l’absorption précipitée de l’ensemble par le RSI. Ses alarmes sont annonciatrices d’un nouveau raté.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 prévoit le transfert au RSI d’une partie des professions actuellement affiliées à la CIPAV, selon deux modalités :

– une affiliation automatique des nouveaux entrants au plus tard le 1 er janvier 2018 pour les micro-entrepreneurs et au plus tard le 1 er janvier 2019 pour les autres travailleurs indépendants ;

– un droit d’option pour les actuels affiliés à la CIPAV dont la profession relèverait dorénavant du RSI : ils disposeront de 5 ans pour demander leur transfert au RSI à partir d’une date qui ne pourra excéder le 1er janvier 2019, et jusqu’au 1er janvier 2023.

Les professions réglementées (architectes, géomètres-experts, ingénieurs-conseils, soit un peu moins de 40 000 cotisants, dont 10 000 auto-entrepreneurs, sur 540 000 aujourd’hui), ont vocation à rester à la CIPAV. Aux termes de la décision du 22 décembre 2016 du Conseil constitutionnel, il appartiendra à des dispositions législatives ultérieures de définir les critères d’affiliation des autres professions. Un décret viendra ensuite préciser les professions concernées. Le RSI remplacerait ainsi la CIPAV comme régime « balai », affiliant l’ensemble des professions indépendantes qu’un texte ne rattacherait pas explicitement à un autre organisme de sécurité sociale pour leur assurance vieillesse.

Les assurés ainsi affiliés dorénavant au régime de base du RSI, désormais unifié, rejoindront le dispositif de « liquidation unique des régimes alignés». S’agissant du régime complémentaire, les droits acquis antérieurement à la CIPAV feront l’objet d’une conversion pour être repris par le régime complémentaire du RSI, avec un transfert des réserves correspondantes constituées au sein du régime complémentaire de la CIPAV.

Une absence d’études préalables

Cette réforme présenterait, selon le Gouvernement, différents avantages. S’agissant des cotisations, la mesure éviterait aux professions libérales de cotiser auprès des URSSAF d’une part au titre de l’assurance maladie, de la CIPAV d’autre part pour leur assurance vieillesse. Les allocataires bénéficieraient également d’un niveau de prestations plus élevé, en contrepartie toutefois de cotisations plus importantes. Cette modification des règles d’affiliation pourrait mettre fin à certaines anomalies dans les échanges de données entre le RSI, les URSSAF et la CIPAV, et, en fonction de son périmètre final, à certaines des difficultés constatées dans la répartition de différentes professions entre le RSI et la CIPAV.

La charge supplémentaire de gestion qui en résulterait pour le RSI pourrait être absorbée par ce dernier, celui-ci étant confronté à une baisse d’activité du fait de la mise en œuvre prochaine du dispositif de liquidation unique des retraites.

La réforme serait également bien accueillie par la CNAVPL dont elle réduirait très sensiblement les versements au titre de la compensation démographique, qui ont été fortement accrus par l’afflux des auto-entrepreneurs, alors même que la plus grande partie de ceux-ci n’apportent que des cotisations réduites.

Il est prévu de laisser un an aux deux caisses pour se préparer au basculement des nouveaux flux d’assurés et d’étaler celui du stock sur plusieurs années. S’agissant de ce dernier, l’hypothèse implicite est que le nombre d’affiliés à la CIPAV choisissant d’exercer une option pour le RSI sera réduit à la fois par la perspective d’acquitter des cotisations plus élevées et par un taux de rotation qui amènera une partie de ceux qui auraient pu en demander le bénéfice à changer de statut et de profession dans l’intervalle. Pour autant il reste difficile de prévoir le comportement des affiliés concernés.

Surtout, cette réforme de grande ampleur a été annoncée soudainement, quelques semaines seulement après la signature, en juillet 2016, du contrat pluriannuel d’objectifs entre l’État et la CNAVPL, qui a vocation à être décliné avec chaque section professionnelle. Elle en remet brutalement en cause toute l’économie, car elle n’est pas sans conséquences considérables sur le dimensionnement comme sur la soutenabilité du régime de base commun à l’ensemble des professions libérales. Son principe n’a fait l’objet d’aucune concertation préalable avec les principaux acteurs concernés et interfère avec la trajectoire de redressement conduite jusque-là par la CIPAV, sans qu’en aient été évalués préalablement tous les impacts.

Des préalables nécessaires pour se prémunir d’un fort risque d’échec

1 – Clarifier rapidement le périmètre des transferts

À court terme, il importe de définir rapidement l’ampleur du basculement effectué, et donc de préciser par de nouvelles décisions législatives et règlementaires le champ des professions qui devraient rester affiliées à la CIPAV. Il est essentiel en effet que les caisses concernées soient en mesure d’en anticiper le plus tôt possible les conséquences en termes d’effectifs, de moyens et d’organisation. Les modalités de transfert proposées devraient permettre à cet égard de mieux affermir l’hypothèse d’un faible niveau de basculement du stock.

En tout état de cause, définir les professions concernées en fonction de la capacité supposée de la CIPAV d’une part, du RSI de l’autre à assumer leur nouveau périmètre serait se condamner à une réforme inaboutie. Celle-ci n’atteindra pleinement son objectif de simplification que si elle trace une ligne de partage claire et lisible pour les assurés, sans doute à cet égard la plus proche possible de celle qui sépare les professions réglementées des autres. Un tel choix s’inscrirait au demeurant dans la logique même de la réforme. Pour autant, et quel que soit le périmètre retenu pour son application, elle entraînera en retour des bouleversements majeurs pour la CIPAV comme pour le RSI, organismes l’un comme l’autre d’une grande fragilité.

2 – Surmonter les difficultés respectives de la CIPAV et du RSI

Cette réforme revient à transférer d’une caisse à la gestion défaillante – la CIPAV – à un régime lui-même très fragile – le RSI – la gestion des droits des membres des professions libérales concernées.

Elle ne peut que déstabiliser davantage la CIPAV en cours de redressement. Certes, à moyen terme, la caisse pourrait voir sa gestion facilitée par la réduction du nombre de ses affiliés et sa gouvernance facilitée par la plus grande cohérence de son périmètre. Mais certains choix lourds, récemment faits, seront nécessairement à remettre en cause, qu’il s’agisse de l’évolution des systèmes d’information, de l’équilibre du régime complémentaire, ou du dimensionnement des effectifs de la caisse qui seront à adapter à une perspective d’attrition. Dans une phase transitoire, la caisse pourrait avoir à gérer un flux de sollicitations lié au transfert d’un grand nombre d’affiliés, alors même qu’elle peine à traiter le flux actuel des demandes.

La capacité du RSI à absorber les nouveaux flux d’affiliés et le à reprendre les assurés antérieurement gérés par la CIPAV en leur délivrant un service de qualité ne va pas non plus de soi. Un récent rapport de l’IGAS sur la mise en œuvre de sa précédente convention d’objectifs et de gestion avec l’État note à cet égard que « le RSI est fragilisé dans sa relation avec ses ressortissants, ses fonctions métier et son système d’information » et que « sa capacité d’absorber de nouvelles réformes est limitée ». Les résultats atteints, par exemple en termes de liquidation à date d’effet, étaient, en 2015, avec un taux de 56 % pour les droits propres et 22 % seulement pour les droits dérivés (respectivement 71 % et 35 % à fin septembre 2016), sensiblement équivalents à ceux de la CIPAV.

Dans ce contexte, les délais impartis à ces deux caisses pour se préparer au basculement d’une partie de leurs affiliés ne seront utiles qu’à la condition que la CIPAV en profite pour accélérer sa remise en ordre, et tout particulièrement la fiabilisation de ses données, dont la qualité est aujourd’hui dégradée et dont certaines devront être transmises au RSI. Cette tâche exigera un soutien fort et déterminé de la tutelle, qui devra en faire une priorité. Le RSI, pour sa part, devra redoubler d’efforts pour surmonter ses propres difficultés et retrouver rapidement une bonne qualité de service aux assurés, afin de faire face dans les meilleures conditions à l’arrivée de ces nouvelles catégories de ressortissants, à la fois nombreux et à la gestion complexe.

S’agissant des travailleurs indépendants, la mise en place de l’interlocuteur social unique dans la cadre de la création du RSI a mis en lumière combien les modifications de règles de rattachement et de gestion de cette catégorie d’assurés sont délicates et doivent être très soigneusement préparées pour éviter tout risque d’une nouvelle « catastrophe industrielle » comme celle dont la Cour a analysé les origines et les conséquences. Cette préparation doit être d’autant plus attentive qu’il conviendra de définir de manière précise les modalités de conversion des droits et de transfert éventuel des réserves, dans des conditions de transparence vis-à-vis des assurés.

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