Simplification pour les entreprises: comment nos voisins européens font

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L’administration et sa simplification pour les entreprises fait partie des tartes à la crème politiques. Voici un extrait du rapport de la Délégation aux Entreprises du Sénat sur le sujet. Il évoque les techniques utilisées en Suède, en Allemagne et aux Pays-Bas pour diminuer (avec des résultats contestables au demeurant) la charge administrative.

LA SIMPLIFICATION POUR LES ENTREPRISES : UN PROCESSUS MÉTHODIQUE À L’ÉTRANGER, UN MIRAGE POLITIQUE EN FRANCE

La maigreur des résultats obtenus en matière de simplification dans notre pays au fil des années a conduit vos rapporteurs à s’interroger sur les raisons de notre incapacité à réussir la simplification et sur les expériences menées en ce domaine hors de nos frontières.

À l’initiative de l’un de vos rapporteurs, qui avait lui-même choisi de s’installer au Royaume-Uni comme entrepreneur, la délégation aux entreprises s’est rendue à Londres en avril 2015 pour comprendre ce qui attirait là-bas des entrepreneurs français110(*). La simplicité du droit et l’attitude de l’administration sont apparus comme de puissants facteurs d’attractivité et de libération de l’énergie entrepreneuriale. Grâce à l’application de la règle du « one in, one out » à partir de 2011 – l’introduction d’une nouvelle norme devant être compensée par la suppression d’une norme représentant un coût équivalent-, durcie en « one in, two out » à partir de 2013, le Gouvernement britannique affichait alors 2,6 milliards d’euros d’économies dégagées depuis 2011111(*) ; cette estimation est validée par une autorité indépendante, le Regulatory Policy committee (RPC).

Ces rencontres outre-Manche ont décidé la délégation à analyser de plus près l’élan de simplification normative dans le reste de l’Europe, et notamment aux Pays-Bas, initiateurs du mouvement, en Suède et en Allemagne. Elle a fait réaliser une étude par la division de la législation comparée du Sénat sur ce sujet, sur le fondement de laquelle elle a co-organisé avec le Conseil d’État et la Société de législation comparée une matinée d’études au Sénat le 12 mai 2016, qui a donné lieu à la publication d’un rapport112(*). Elle s’est ensuite rendue à Stockholm et Berlin, les 27 et 28 septembre 2016 et à La Haye le 14 novembre 2016, ainsi qu’à Bruxelles le 20 octobre 2016 afin de rencontrer les acteurs des politiques de simplification menées par les trois pays étudiés et par l’Union européenne elle-même.

I. LA SIMPLIFICATION IMPULSÉE PAR LES GRANDES CAPITALES EUROPÉENNES : UN PROCESSUS, DES RÉSULTATS

A. LA SIMPLIFICATION CHEZ NOS VOISINS : UNE MÉTHODE EFFICACE

Sans reprendre ici le détail de la politique de simplification menée dans chacun des trois pays étudiés, développé dans l’étude de législation comparée déjà publiée, vos rapporteurs souhaitent tirer ici les enseignements majeurs de leurs déplacements à l’étranger.

1. Une volonté politique durable de simplifier, assortie d’une méthodologie reconnue et produisant des résultats

Depuis le début du XXIème siècle, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a coordonné une réflexion de fond sur le thème de la simplification administrative et ainsi constitué, au fil des années, un corps de doctrine destiné à « éliminer la paperasserie », conformément au titre du rapport qu’elle a publié en 2003113(*). La dimension économique et le coût pour l’économie du fardeau réglementaire ont été ainsi progressivement pris en compte par plusieurs pays de l’OCDE, confrontés comme le nôtre à une complexité croissante.

Les Pays-Bas font figure de pionnier à cet égard, dans la mesure où ils se sont engagés dès les années quatre-vingt dans un processus de « dérégulation » inspiré des États-Unis et destiné à soutenir la croissance économique. Dans les années deux mille, l’objectif de la dérégulation a progressivement été remplacé par celui d’une meilleure réglementation -terme qui désigne, dans cette partie consacrée aux expériences étrangères, aussi bien les lois que leurs textes d’application-, afin de réduire les coûts induits. Malgré le faible gain politique immédiat qui s’y attache, plusieurs pays d’Europe du Nord sont ainsi entrés dans cette démarche de long terme, convaincus de la nécessité de favoriser un environnement des affaires attractif.

· La simplification : un objectif politique transpartisan et pérenne qui mobilise tout le Gouvernement

Ainsi, les gouvernements de Suède, des Pays-Bas et d’Allemagne se sont-ils engagés sur des programmes pluriannuels de simplification, visant à réduire la complexité, les coûts et les délais, prioritairement au bénéfice des entreprises. Cet objectif semble faire consensus dans les pays où s’est rendue votre délégation. La simplification figure dans les accords de coalition gouvernementaux de 2007 et 2010 aux Pays-Bas. En Suède, les gouvernements successifs ont tous mis la priorité, depuis dix ans, sur la réduction du fardeau administratif pour les entreprises, pour laquelle il existe un consensus national, impliquant également le Parlement. En Allemagne, l’impulsion de la Chancellerie fédérale a été décisive depuis l’élection d’Angela Merkel en 2005. Mais tous les partis politiques, y compris ceux de l’opposition, ainsi que la fédération allemande des syndicats -DGB- que votre délégation a rencontrée à Berlin, approuvent le principe d’évaluation des coûts de la législation dès lors que cette évaluation n’empiète pas sur l’appréciation politique. C’est pourquoi l’Allemagne s’interdit de mettre en balance les coûts avec les effets positifs potentiels -d’ordre économique ou social- de la réglementation envisagée, effets plus complexes à expertiser et sujets à controverses en fonction des modèles économétriques retenus.

L’évaluation préalable des coûts est vue en Allemagne comme un moyen d’objectiver la décision politique, assurément pas de s’y substituer. Selon les mots de M. Stefan Naundorf, bras droit du ministre d’État en charge de la simplification auprès de la Chancelière fédérale, M. Helge Braun, qui a publié un article à ce sujet dans la Revue française d’administration publique début 2016, « nous ne voulons pas remplacer la politique par les mathématiques mais nous voulons rendre la politique plus efficace grâce aux mathématiques »114(*).

C’est ainsi que l’introduction du salaire minimum en Allemagne a pu faire l’objet d’un débat politique éclairé par l’évaluation préalable de l’impact financier de la mesure, impact non négligeable que le schéma ci-dessous permet de visualiser clairement:

C’est donc en toute connaissance de cause que le salaire minimum a été introduit en Allemagne, la décision politique assumant le coût qu’elle occasionne. Lors de sa rencontre avec votre délégation le 2 novembre dernier à Paris, M. Stefan Naundorf a fait observer à vos rapporteurs l’impact qu’avait eu la décision de la Cour constitutionnelle allemande du 9 février 2010 qui avait censuré des dispositions législatives réduisant des prestations sociales (lois Hartz IV) en raison d’un chiffrage insuffisamment rigoureux du minimum vital conforme à la dignité humaine : M. Naundorf a estimé que cette décision inattendue avait contribué à renforcer la légitimité des études d’impact préalable et à obliger le Parlement à décider sur la base de chiffres fiables et de modes de calculs pertinents, justifiés de façon crédible.

Appuyée donc sur un consensus national, la politique de simplification représente chez nos voisins une vraie politique publique d’ensemble qui implique tous les ministères en réseau et se traduit par une forme d’émulation entre eux : ainsi, en Allemagne, chaque ministre dispose d’un secrétaire d’État notamment chargé de piloter la simplification dans le champ de compétence du ministère. L’ensemble est coordonné par un comité institué en 2006, qui est présidé par M. Helge Braun, lequel supervise la réalisation du programme de simplification par chaque ministère en réunissant tous les secrétaires d’État sur ce thème chaque mois, dans une salle adjacente à celle du Conseil des ministres. Cette organisation rappelle celle qu’a retenue le Royaume-Uni : l’implication des ministères y est assurée par la constitution d’un réseau entre les unités d’amélioration de la réglementation qui existent dans chaque ministère, supervisé par un secrétaire d’État chargé de la gouvernance normative. En Allemagne, le ministère de l’économie joue toutefois un rôle pilote dans la simplification, ainsi que le ministère de la justice qui contrôle la qualité et la conformité juridiques de chaque nouvelle réglementation. Aux Pays-Bas aussi, c’est le ministère de l’économie qui pilote le processus de simplification, les ministères de la justice et de l’intérieur contrôlant la qualité des textes et leur constitutionnalité.

La mobilisation des ministères repose aussi sur la formation des fonctionnaires. Ainsi, en Allemagne, 2 000 à 2 500 agents des ministères ont été formés par la Chancellerie fédérale ; aux Pays-Bas, les fonctionnaires ont été formés au « cadre d’évaluation intégral » , désigné par l’acronyme IAK en néerlandais et fixé en 2009 par le ministre de la justice pour obliger chaque ministère à examiner toutes les alternatives susceptibles de répondre à un besoin et à s’interroger sur la nécessité de prendre une nouvelle règle115(*).

· Une méthodologie rigoureuse d’évaluation des coûts de la réglementation : objectifs, indicateurs et suivi

Le plus frappant pour vos rapporteurs est le caractère méthodique des politiques de simplification menées en Allemagne, Suède et aux Pays-Bas. Le processus passe toujours par un chiffrage de la charge administrative selon une méthodologie rigoureuse afin de pouvoir suivre son évolution.

Dans les années 2000, le modèle de coût standardStandard cost model ou SCM- s’est progressivement imposé pour mesurer la charge administrative liée à une disposition règlementaire et la quantifier en termes financiers. Initié au Danemark, ce modèle a été adopté par divers pays européens et par la Commission européenne. On peut le présenter à grands traits comme reposant sur le calcul du produit de la population cible de la règlementation par le volume de démarches administratives résultant de cette réglementation et par le coût unitaire de chacune de ces démarches.

En Allemagne, la méthode d’évaluation arrêtée en 2006 se limitait ainsi à calculer l’incidence de la norme en termes de coûts administratifs (temps passé à remplir un formulaire pour remplir une obligation d’information, par exemple); depuis 2011, son champ s’est élargi pour prendre aussi en compte les coûts de mise en conformité (matériel à acquérir, par exemple), comme figuré sur le schéma ci-dessous transmis en l’état par l’office fédéral des statistiques :

Par exemple, dans le cas de la loi sur le salaire horaire minimum, on évalue non seulement le coût bureaucratique -à savoir la nécessité de décompter maintenant les heures de travail-, mais aussi le coût de mise en conformité pour les entreprises qui se voient obligées de payer chaque heure travaillée au salaire minimum, donc parfois plus cher.

Afin d’assurer un suivi régulier de son objectif de réduction des coûts ainsi entendus, l’Allemagne (précisément, le Nationaler Normenkontrollrat -NKR- qui sera présenté plus loin) a élaboré un indice global des coûts bureaucratiques, doté d’une valeur 100 en janvier 2012 (1 point correspondant à 400 millions d’euros de charges administratives) et publié chaque mois depuis lors.

Aux Pays-Bas, l’évaluation des charges induites par les textes se fait aussi en recourant à la méthode SCM. Mais elle est complétée par le recours à une autre approche, dite Cost driven approach to regulatory burden (CAR), qui permet d’évaluer, à partir de la structure de coûts de l’entreprise, ce que lui coûte la loi. Cette évaluation, qui complète l’évaluation résultant du SCM par une approche de terrain, rejoint largement l’approche allemande élargie aux coûts de conformité en ce qu’elle évalue l’impact global d’un nouveau texte sur la vie de l’entreprise, et non seulement la charge administrative qu’il induit.

Sur ce fondement, chaque Gouvernement s’est fixé des objectifs et a mis en place des indicateurs pour assurer le suivi de la simplification.

· Des résultats chiffrés

La Suède s’est fixée en en 2006 comme objectif de réduire de 25 % les charges administratives des entreprises d’ici 2012. La Suède n’a pas atteint l’objectif fixé à 25% mais, selon le patronat, la politique menée a permis de faire économiser aux entreprises 750 millions d’euros de coûts administratifs chaque année entre 2006 et 2012, économies qui s’inscrivent dans une politique générale en faveur des entreprises, notamment en matière fiscale: parmi les simplifications opérées, on peut relever que les données sont transmises par les entreprises une seule fois à l’administration des impôts qui a créé une base utilisable par toutes les administrations ; l’ensemble des administrations partagent aussi un portail commun d’information en ligne, où les informations sont présentées de manière analogue et comparable.

En Allemagne, de 2006 à 2011, le Gouvernement est, pour sa part, parvenu à baisser de 25 % les charges relatives aux obligations informatives, soit une économie de 14 milliards au terme de la législature (sur une charge bureaucratique globale évaluée à 50 milliards d’euros en 2006), représentée par le schéma ci-dessous. Votre délégation a été effectivement frappée par le sérieux avec lequel l’Allemagne s’est engagée dans la démarche de « débureaucratisation ».

Aux Pays-Bas, le programme de simplification 2012-2017 a fixé comme objectif une diminution nette des coûts administratifs et de conformité de 2 milliards d’euros pour les entreprises (et 0,5 pour les citoyens et les administrations). 80 % des économies prévues ont déjà été dégagées. Cumulés sur dix ans, les résultats de la politique de simplification néerlandaise atteignent 8 milliards d’euros, soit 1 % du PIB.

· Une réduction du stock de règles, souvent articulée avec la régulation du flux de normes

Concernant l’élagage du stock de règles, il se fait par blocs successifs, en fonction des priorités identifiées avec les entreprises. L’Allemagne recourt à des lois de simplification, dont l’objet est d’abord de nettoyer le droit en abrogeant les dispositions qui ne sont plus appliquées, mais aussi de supprimer des charges administratives. Le ministère de l’économie, dont vos rapporteurs ont rencontré des représentants, a notamment présenté deux lois récentes qu’il avait portées, l’une adoptée l’an dernier, l’autre en cours d’adoption, pour réduire la bureaucratie au bénéfice des entreprises : il s’agit principalement de simplifier des procédures, dans les domaines fiscal, social et environnemental et de réduire certaines obligations statistiques, notamment pour les TPE. Le ministère s’est aussi félicité des progrès de la facturation électronique qui donne lieu à une coopération franco-allemande qui devrait permettre l’adoption prochaine d’un standard commun, qui pourrait s’imposer ensuite au niveau européen. M. Stefan Naundorf a indiqué que 25 % des lois en vigueur avaient été abrogées ces dernières années, sans que cela n’occasionne de réaction. Il a précisé que restaient en Allemagne 2 000 lois et 80 000 règlements environ (contre près de 400 000 normes en France), et 11 000 cas d’obligations d’informations. Il a expliqué que, lors de l’inventaire des normes effectué en Allemagne en 2006 pour connaître les coûts administratifs des entreprises, chaque ministère avait dû passer en revue les lois relevant de sa compétence pour identifier les normes à supprimer et qu’à cette occasion, il était resté 800 lois dont aucun ministère ne revendiquait la paternité, lois qu’il a qualifiées de « chiens errants » !

En Suède, 12 ministères et 50 agences nationales ont d’abord identifié, non pas l’ensemble des mesures existantes – leur nombre global reste inconnu -, mais les mesures qui entravaient le plus le développement des entreprises. Ce rapport collectif a été proposé au Gouvernement suédois en 2007-2008.

La réduction du stock de règles est souvent articulée avec la régulation du flux de nouvelles normes, par la mise en oeuvre d’une règle de compensation (type « 1 in, 1 out »). Aux Pays-Bas, cette compensation est normalement spécifique, c’est-à dire qu’elle doit être prévue au sein d’un même ministère, mais, si cela n’est pas possible, la compensation peut être générique, c’est-à-dire assumée par un autre ministère. Le ministère de l’économie fait rapport tous les six mois sur les progrès accomplis dans le cadre de l’objectif fixé par le Gouvernement. L’Allemagne a introduit cette règle en 2015 dans l’espoir de stabiliser le volume de normes: la règle ne concerne que les coûts pesant sur les entreprises (à l’exclusion donc des coûts pesant sur les administrations ou les citoyens) et elle ne s’applique pas aux textes pris en application du droit européen ou du tribunal constitutionnel de Karlsruhe, aux réglementations temporaires (d’une durée inférieure à un an) ou aux urgences impérieuses. Entré en vigueur au 1er juillet 2015, ce principe oblige chaque ministère, quand il crée de nouvelles charges, à en supprimer dans la même proportion. Le respect de la règle s’apprécie sur l’année civile et ministère par ministère, chaque ministre étant redevable de son solde en fin d’année devant le comité des secrétaires d’État à la simplification, à la Chancellerie fédérale. La mise en oeuvre de ce principe, qui est contrôlée par le NKR, a déjà permis, selon ce dernier, de dégager en un an un milliard d’économies pour les entreprises.

Dans ces deux pays, le suivi régulier de l’exécution de l’objectif de simplification et les débats relayés dans les médias entraînent une forme d’émulation vertueuse entre les ministres qui doivent se justifier dès que leurs projets alourdissent le fardeau réglementaire des entreprises. Le rapport de la mission d’information sur la simplification législative publié par l’Assemblée Nationale en 2014116(*)indique que le Royaume-Uni procède de même, le Regulatory Policy Committee établissant un classement des ministères117(*).

2. La création d’un organe indépendant pour objectiver et accompagner le mouvement de simplification

En effet, le pilotage de la politique de simplification -réduction du stock et régulation du flux- s’appuie sur des évaluations.

Dès 1984, l’Allemagne avait mis en place à cet effet une procédure, dite des questions bleues : se référant à Montesquieu, le Conseil des ministres allemand avait effectivement décidé, en 1984, de passer tout projet de loi au crible de dix questions, telles que : « Faut-il vraiment faire quelque chose ? Faut-il faire une loi ? »… Mais, dans la pratique, les études d’impact restaient très insuffisantes et la rubrique « alternatives à la réglementation » était rarement remplie. Le nombre de lois n’a cessé d’augmenter. À la suite de plusieurs rapports, le Gouvernement a décidé en 2006 que chaque projet de loi ou de décret serait accompagné d’une évaluation de la mesure des coûts engendrés par cette réglementation nouvelle et il a fixé pour ce faire une méthode à respecter par tous les ministères. Cette étude d’impact est produite dès que le projet de loi est soumis à la consultation interministérielle, donc avant son adoption en Conseil des ministres.

Aux Pays-Bas, en amont même de l’étude d’impact, il doit être établi qu’aucune autre solution que l’adoption d’une nouvelle norme ne peut être trouvée pour résoudre le problème identifié par le Gouvernement. Cette étape donne lieu au Royaume-Uni à une étude d’option. Les Pays-Bas exigent aussi que ne soient adoptées que les règles dont la faisabilité et le caractère proportionnel sont avérés, conformément au cadre IAK : chaque ministère doit passer ses projets de réglementation au crible de ce cadre IAK, sous la supervision du ministère en charge de la justice.

La nécessité de contre-expertiser en amont l’évaluation ex ante de l’impact des mesures envisagées s’est progressivement imposée : aux Pays-Bas, le processus de contrôle qualité interne à l’administration a trouvé ses limites et conduit à la création de l‘Autorité consultative de contrôle de la pression normative (Adviescollege toetsing regeldruck, ACTAL) en 2000 -pour un mandat de quatre ans, renouvelé depuis et sans doute appelé à l’être encore cette année-, organisme indépendant qui conseille le Gouvernement et le Parlement sur la manière d’éviter tout alourdissement des charges réglementaires. Il se compose de trois membres nommés par arrêté royal en raison de leurs compétences, et assistés d’un secrétariat de 12 personnes- issues des secteurs privé comme public- nommées par le ministre de l’économie. Son indépendance et son utilité ne sont pas contestées par VNO-NCW, puissante fédération patronale qui représente 80 % des entreprises implantées aux Pays-Bas et que vos rapporteurs ont rencontrée. ACTAL recourt souvent à des consultants externes pour exercer sa mission : sur son budget de 2,1 millions d’euros, 500 000 euros consistent en des frais d’études. ACTAL se saisit d’environ 200 textes par an, ceux dont l’impact lui semble le plus important ou sur lesquels il a pu être alerté par la société civile ou le Parlement. Il arrive aussi que le Parlement demande à ACTAL un avis sur ses propositions ou amendements, avis alors rendu en quelques jours au lieu de quatre à six semaines ordinairement, mais ACTAL n’a pas les moyens d’expertiser la plupart des amendements en temps utile. En 2011, a été mise en place une commission administrative sur l’évaluation des effets (CET) réunissant des représentants des différents ministères sous la présidence du ministre de l’économie pour évaluer les résultats des évaluations effectuées pour les projets les plus importants. L’avis de la CET, quoique non public, était réputé suffisant pour s’exonérer de celui d’ACTAL. Cette commission s’est auto-dissoute en moins de deux ans car, selon ACTAL, il est apparu que le travail d’évaluation de l’étude d’impact ne pouvait être fait de façon objective si le ministère concerné était représenté, l’administration ne pouvant être juge et partie. Le positionnement d’ACTAL lui vaut d’entretenir une « saine tension » avec le Gouvernement, selon les mots de son président, M. Ten Hoopen.

Au service de l’engagement pris de « mieux légiférer », le Gouvernement suédois a été également conduit à créer en 2008 un Conseil de la réglementation (Regelradet) qui a pour mission d’évaluer la qualité des études d’impact qui doivent accompagner toute mesure nouvelle envisagée par le Gouvernement. Composé de cinq membres, il s’appuie sur 11 collaborateurs et bénéficie d’un budget équivalent à 0,93 million d’euros. Il vérifie que ces études d’impact détaillent le but poursuivi, les solutions alternatives, la conformité avec le droit de l’Union européenne et le coût administratif prévisible. Il met en ligne un modèle de calculateur de coûts, à la disposition des administrations.

Entre 2009 et 2014, le Conseil a analysé plus de 1 000 études d’impact ; il a émis des avis positifs sur 38 % d’entre elles. Les avis du Conseil ne sont pas contraignants, et certains représentants du patronat suédois que votre délégation a rencontrés proposent qu’ils le deviennent pour mieux réduire les charges administratives pour les entreprises. L’Agence pour la croissance, qui relève du ministère de l’économie et travaille à améliorer les interactions entre administration et entreprises, prodigue désormais des formations aux administrations pour améliorer la qualité des études d’impact qu’elles soumettent au Conseil. Depuis 2015, ce Conseil de la réglementation est devenu une direction générale autonome au sein de l’Agence pour la croissance, ce qui lui permet de bénéficier de moyens plus importants sans altérer son indépendance.

De même, l’Allemagne a été conduite à identifier un organe indépendant pour certifier la qualité des études d’impact produites par le Gouvernement et rendre des avis publics. Elle a ainsi créé par la loi le NKR en 2006, qui compte dix membres non révocables, nommés par le Président de la République sur proposition de la Chancellerie, pour un mandat de 5 ans renouvelable, et n’ayant ni mandat politique ni fonction administrative. Son président, M. Johannes Ludewig, a frappé votre délégation par son charisme et son dynamisme : ancien président de la DeutscheBahn et ancien Secrétaire d’État chargé de coordonner la transition de l’Allemagne de l’Est, il est à la fois fin connaisseur du monde politique et du monde économique, ce qui donne un poids politique évident au NKR qui se pose comme une instance crédible de dialogue avec le Gouvernement. Chacun de ses membres est le référent d’un à quatre ministères pour discuter, dans un esprit de collaboration et non d’affrontement, de l’évaluation des coûts, en amont de la présentation du texte en conseil des ministres. Même s’il ne nie pas les résistances rencontrées, le NKR a indiqué à vos rapporteurs qu’une mécanique d’évaluation systématique des coûts bureaucratiques de chaque projet de loi avait été enclenchée, l’un de ses membres ayant parlé d’un véritable « changement de culture ». Ces évaluations chiffrées font ensuite l’objet de débats en Conseil des ministres et chaque ministre doit alors se justifier de la charge bureaucratique qui résulterait de son projet de loi.

Doté d’un budget d’un million d’euros environ, le NKR est assisté d’une équipe administrative de 15 membres. Il s’appuie aussi sur l’office fédéral des statistiques, Destatis, pour évaluer la qualité des études d’impact gouvernementales annexées aux projets de loi ainsi qu’aux projets de décret et aux propositions de loi soutenues par le Gouvernement. L’avis du NKR est très écouté et a déjà pu conduire à modifier des textes.

Alors que le texte n’en est qu’au stade de l’élaboration, ACTAL comme le NKR rencontrent des représentants des ministères : l’étude d’impact ne fait donc pas l’objet d’un contrôle en bout de course, mais plutôt d’un échange infléchissant son élaboration. Pour reprendre les mots de la représentante de la fédération syndicale DGB, on peut considérer que le NKR a discipliné la politique: en effet, les faits et chiffres entrent d’emblée dans la construction de la décision politique.

Enfin, le rôle des organes créés pour contrôler la qualité des études d’impact ex ante -ACTAL depuis 2011, comme le NKR- s’est récemment étendu vers le contrôle de l’évaluation ex post de la loi qui permet d’évaluer le fardeau administratif existant et qui a aussi vocation à nourrir les évaluations ex ante, selon un cercle vertueux. ACTAL ne procède pas véritablement à une évaluation ex post dans la mesure où il ne cherche pas à déterminer si la loi a produit les effets escomptés, mais il procède plutôt à un audit du poids économique du stock de normes qui n’a pas fait l’objet d’une évaluation ex ante ; il mène cet audit par champs prioritaires, à commencer par la construction, la santé, le secteur social, la métallurgie, la logistique…

En Allemagne, Destatis a indiqué à votre délégation qu’il avait mission de vérifier, deux ans après, que ses premières évaluations,ex ante, étaient justes. Environ 60 agents de Destatis en sont chargés. À partir des données qu’il collecte, l’office évalue les coûts salariaux en fonction des branches professionnelles et des niveaux de qualification et le coût unitaire des démarches administratives et les met à la disposition des ministères pour faciliter l’évaluation du coût des mesures envisagées.

En outre, depuis 2013, tous les projets de loi qui engendrent des coûts bureaucratiques de plus d’un million d’euros font l’objet d’une évaluation ex post par le Gouvernement, entre trois en cinq ans après l’entrée en vigueur de la loi. Ceci doit créer un cercle vertueux : planifier, faire, évaluer et tenir compte de l’évaluation avant de replanifier.

Ainsi, la loi de 2011 instaurant un ticket modérateur de 10 euros à prélever par le médecin sur chaque consultation pour reversement aux caisses d’assurance maladie a finalement été supprimée, en raison des charges administratives trop élevées qui en résultaient pour les médecins (336 millions d’euros). Plusieurs Länder ont aussi introduit une clause de caducité –sunset clause– dans une partie ou la totalité de leurs lois -comme en Rhénanie du Nord Westphalie-, afin d’inciter à les évaluer avant d’éventuellement les ajuster ou les abandonner.

3. Un succès qui trouve néanmoins ses limites

Malgré ses succès, la politique de simplification menée chez nos voisins rencontre des limites : d’abord, de leur propre aveu et sans paradoxalement remettre en cause l’utilité des politiques menées, les acteurs économiques continuent de dénoncer la complexité : que ce soit la Confédération suédoise des entreprises -70 % des entreprises considèrent que le fardeau administratif ne diminue pas, malgré les efforts de l’État-  ou, en Allemagne, les entreprises qui ne perçoivent pas non plus la baisse des coûts de la bureaucratie et déplorent plutôt la responsabilité croissante que l’État leur fait porter, par exemple à l’égard du travail au noir ou des atteintes à l’environnement commis par leurs sous-traitants, ou, pour les banques, à l’égard des informations à recueillir sur leurs clients depuis la crise financière. Le patronat néerlandais ne ressent pas non plus la simplification opérée, mais défend l’utilité d’ACTAL; il attend surtout une nouvelle dynamique de la mise en place de tests PME désormais imposés à tous les ministères en amont de toute nouvelle réglementation. Sans doute faut-il voir dans cette insatisfaction des entreprises un biais psychologique naturel qui consiste à prendre pour acquise toute amélioration et à se focaliser sur les complexités persistantes ou nouvelles.

Par ailleurs, dans chacun des pays, l’organisation institutionnelle et territoriale nourrit la complexité : en Allemagne, le caractère fédéral de l’État avec les Länder dotés de compétences exclusives (sécurité, police, éducation, culture) mais exerçant aussi, dans certains domaines, des compétences concurrentes avec l’État fédéral. Selon la dernière étude annuelle du Conseil d’État118(*), la majorité de la réglementation se trouve ainsi édictée au niveau des Länder. Certains, comme la Saxe, se sont d’ailleurs dotés d’un équivalent local du NKR.

La Suède peine également à réduire le fardeau administratif local : les règles et normes nécessaires à l’obtention de diverses formes d’autorisations pour les entreprises sont très hétérogènes à travers le pays qui compte 290 communes et 21 régions. Pour y remédier, le Gouvernement vient de mettre en place une collaboration avec la Fédération des collectivités territoriales et mise sur le numérique pour accélérer le temps de traitement des demandes mais aussi uniformiser les règles applicables sur tout le territoire. À cet égard, une expérimentation est en cours dans le secteur de la restauration.

Surtout, dans les différents pays où s’est rendue votre délégation, la réglementation européenne, et sa surtransposition nationale, contribuent aussi à alourdir le fardeau réglementaire. C’est pourquoi, depuis peu, le NKR s’est engagé à contre expertiser les études d’impact de la Commission européenne qui accompagnent les projets d’actes européens, quand l’impact pour toute l’Union européenne (UE), évalué par la Commission, dépasse 35 millions d’euros. S’il n’a pas d’homologue à l’échelon de l’Union européenne, il appartient à l’association  RegWatch Europe  qui regroupe les organismes de contrôle de la charge réglementaire dans cinq États de l’UE: Allemagne, Suède, Pays-Bas, Royaume-Uni et République tchèque. Comme le président d’ACTAL qui, en raison de la grande ouverture de l’économie néerlandaise, prête une attention particulièrement soutenue à l’harmonisation et l’amélioration de la législation européenne, le président du NKR plaide pour la création d’un homologue à Bruxelles, jouant le rôle de chien de garde – watchdog – européen, et pour l’adoption d’un objectif quantitatif de réduction nette des charges réglementaires à l’échelle de l’UE.


* 110 Cf. Pourquoi le Royaume-Uni séduit les entrepreneurs français, rapport d’information n° 534 (2014-2015) de M. Olivier CADIC et Mme Élisabeth LAMURE, fait au nom de la Délégation aux entreprises, déposé le 18 juin 2015.

* 111 Ibid. p.30.

* 112 La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède), rapport d’information n° 784 (2015-2016) de Mme Élisabeth LAMURE, fait au nom de la Délégation aux entreprises – 12 juillet 2016.

* 113 OCDE, Éliminer la paperasserie. La simplification administrative dans les pays de l’OCDE, 2003.

* 114 Revue française d’administration publique 2016/1 (N° 157).

* 115 Il privilégie aussi les règles qui offrent une solution proportionnée et qui entraînent le moins de charges possibles, l’évaluation des coûts et charges devant être contrôlée. Cf. infra.

* 116 Rapport d’information n° 2268 (2014-2015) de Mme Laure de La Raudière, présidente, et M. Régis Juanico, rapporteur, au nom de la mission d’information sur la simplification législative de l’Assemblée nationale, 9 octobre 2014.

* 117 Selon la qualité des études d’impact qu’ils lui transmettent.

* 118 Ibid., p. 139.

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