Les Sages valident les compensations entre régimes

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Le 20 octobre dernier, le Conseil Constitutionnel a pris une décision, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, importante quoique technique et donc ingrate. Elle portait sur la question des compensations entre régimes salariés et non-salariés de sécurité sociale. Pour l’essentiel, les Sages ont estimé que ces compensations étaient conformes à la déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

La question soulevée devant le Conseil

Le Conseil Constitutionnel a répondu à une question soulevée par la Caisse Autonome de Retraite des Médecins de France, qui considérait que les compensations entre régimes non-salariés et régimes salariés instauraient une inégalité devant l’impôt. Ce mécanisme institué en 1974 pour combler le déficit de certains régimes dû à des déséquilibres démographiques coûte en effet assez cher à la caisse des médecins. La Caisse des Professions Libérales verse chaque année plus de 600 millions d’euros aux autres régimes, en particulier aux exploitants agricoles.

La question méritait donc d’être posée d’autant plus précisément qu’elle touche à un sujet sensible: pour quelles raisons certaines professions dont le régime de retraite est à l’équilibre doivent-elles cotiser pour les professions dont le régime est déficitaire? S’agissant des non-salariés comme les médecins, cette solidarité de fait s’appuie sur un transfert qui peut difficilement tenir compte de la capacité contributive effective des contributeurs.

C’est d’ailleurs ce point que la Caisse a soulevé. Sa logique consiste évidemment à soutenir que les revenus des médecins sont variables, ne sont pas garantis par un salaire constant. Leur contribution aux autres régimes, et spécialement aux régimes salariés, ne peuvent donc tenir compte des revenus réels et peuvent porter sur des montants supérieurs aux capacités contributives des cotisants.

L’erreur tactique de la CARMF

Assez curieusement, la Caisse a soulevé un argument juridique qui aurait dû faire l’objet même de la question prioritaire et dont elle s’est regrettablement privé. La CARMF a en effet argué que les compensations étaient contraires à l’article 13 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, qui affirme:

Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés.

Un angle percutant d’attaque pour les médecins aurait pu consister à soutenir que les dépenses de sécurité sociale ne font pas partie des dépenses d’administration, et donc que le principe d’une contribution commune ne peut leur être appliqué. Cet argument aurait permis d’ouvrir un débat sur la nature de la sécurité sociale et aurait accru les chances des médecins d’obtenir une décision favorable.

Au lieu de ce renversement tactique, la Caisse a implicitement validé l’idée qu’une dépense de sécurité sociale est une dépense d’administration publique et qu’elle doit donc être soumise aux dispositions de l’article 13. Les requérants se privaient là d’une jolie argumentation et se privaient d’un effet de surprise salutaire.

Les dépenses de sécurité sociale sont publiques

Posée ainsi, la question appelait une réponse sans détour du Conseil Constitutionnel. Celui-ci n’a en effet pas tardé à valider que les dépenses de retraite de base (et donc les compensations entre régime) entraient bien dans le champ de l’article 13. Autrement dit, ipso facto, le Conseil Constitutionnel a résolu une question pendante: oui, les dépenses de sécurité sociale sont assimilées à des dépenses d’administration.

On regrettera que le débat n’ait pas eu lieu, car il existait une autre piste possible pour orienter la question. Tout en reconnaissant que les cotisations de sécurité sociale relèvent des finances publiques au sens des traités européens, les médecins eussent pu argumenter de leur originalité. Elles ne visent en effet pas à financer l’intervention de l’Etat et ne relèvent donc pas de la logique d’administration telle que le Constituant les concevait en 1789.  Les dépenses de sécurité sociale sont d’une autre nature, et le législateur a bien pris soin de les distinguer des dépenses financées par l’impôt.

Faute de cette approche, les médecins n’ont laissé d’autre choix aux Sages que de répéter une leçon bien apprise: la compensation entre régime ne procède pas d’une solidarité en raison des capacités contributives de chacun, puisqu’elle ne vise pas à aider les “pauvres” en prenant aux “riches”. Elle cherche seulement à compenser les différences démographiques entre régimes, sans considération des éléments de fortune. Elle se réduit, en quelque sorte, à piquer dans la poche des régimes excédentaires pour financer les régimes mis en difficulté par une disparition des cotisants.

Parce que la compensation n’est pas solidaire, elle n’a donc pas à se préoccuper des problèmes de capacité contributive.

Ambiance de fin de règne à la CARMF

Cette décision intervient dans un climat compliqué à la CARMF. Le président de la Caisse, Gérard Maudrux, est en délicatesse avec certaines organisations syndicales de médecin et affronte régulièrement les pouvoirs publics. Après une vingtaine d’années passées à la présidence, un changement de régime semble inévitable.

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