Les sanctions contre la Russie validées par la Cour de Luxembourg

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La CJUE vient de valider les sanctions prises contre certaines entreprises russes dans le cadre du conflit avec l’Ukraine.

Les mesures restrictives adoptées par le Conseil dans le cadre de la crise de l’Ukraine à l’encontre de certaines entreprises russes, dont Rosneft, sont valides

La Cour de justice est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur la légalité des mesures restrictives prises à l’égard de particuliers ou d’entités dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune

Par une décision du 31 juillet 20141 et un règlement du même jour2 , le Conseil a adopté des mesures restrictives en réponse aux actions de la Russie visant à déstabiliser la situation en Ukraine. Ces mesures imposent des limitations sur certaines opérations financières et sur l’exportation de certains biens et technologies sensibles, restreignent l’accès de certaines entités russes au marché des capitaux et interdisent la fourniture de services nécessaires pour certaines opérations pétrolières. Le but des mesures prises par le Conseil est d’accroître le coût des actions menées par la Russie à l’encontre de la souveraineté de l’Ukraine. L’une des sociétés visées par ces mesures est la société russe Rosneft, spécialisée dans le secteur du pétrole et du gaz.

Rosneft conteste devant la Haute cour de justice britannique (High Court of Justice, England and Wales) la validité, au regard du droit de l’Union, des mesures restrictives adoptées par le Conseil à son encontre ainsi que les mesures d’exécution adoptées par le Royaume-Uni sur la base des actes du Conseil. Cette juridiction demande, en substance, à la Cour de justice si les actes du Conseil et du Royaume-Uni sont valides.

S’agissant des mesures prises par le Royaume-Uni, la juridiction de renvoi se demande notamment si, d’une part, cet État membre pouvait, en cas de violation des mesures restrictives, instaurer des sanctions pénales avant que la Cour ne précise le sens des termes employés par le Conseil et si, d’autre part, les mesures restrictives concernent le traitement des paiements par les banques et interdisent l’émission de certificats internationaux de titres qui représentent des actions émises avant l’adoption de ces mesures.

Dans son arrêt de ce jour, la Cour estime tout d’abord qu’elle est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur la validité d’un acte adopté sur le fondement des dispositions relatives à la politique étrangère et de sécurité commune (« PESC »), tel que la décision du Conseil. Elle précise néanmoins que le renvoi préjudiciel doit porter soit sur le contrôle de la légalité de la décision elle-même au regard de l’article 40 TUE (article qui régit, en substance, les rapports entre la PESC et les autres politiques de l’Union) soit sur le contrôle de la légalité des mesures restrictives à l’encontre des personnes physiques ou morales.

Ensuite, la Cour constate qu’il n’y a aucun élément de nature à affecter la validité de la décision ou du règlement. En particulier, la Cour considère que le fait que la décision prédétermine une partie du contenu du règlement et qu’elle précise l’objet des mesures restrictives ne porte pas atteinte à l’exercice des compétences attribuées au Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et à la Commission. Elle relève en outre que l’accord de partenariat et de coopération entre l’Union européenne et la Russie ne fait pas obstacle à l’adoption de ces actes3 . De même, le Conseil a suffisamment motivé ces actes. La Cour constate que l’importance des objectifs poursuivis par les actes litigieux est de nature à justifier des conséquences négatives pour certains opérateurs. Compte tenu notamment de l’évolution progressive de l’intensité des mesures restrictives adoptées en réaction à la crise de l’Ukraine, l’ingérence dans la liberté d’entreprise et le droit de propriété de Rosneft ne saurait être considérée comme disproportionnée.

La Cour considère également que les termes du règlement ne font pas obstacle à ce qu’un État membre impose des sanctions pénales applicables en cas d’infraction aux dispositions du règlement. Le fait que les termes utilisés dans ce règlement puissent faire l’objet d’une clarification graduelle ultérieure par la Cour ne saurait empêcher qu’un État membre adopte des sanctions afin de garantir la mise en œuvre effective du règlement.

La Cour constate que les mesures restrictives ne concernent pas le traitement des paiements par les banques. Elle relève que le législateur de l’Union aurait utilisé des termes autres que l’« aide financière » s’il avait voulu soumettre le traitement de tout virement bancaire à une demande d’autorisation supplémentaire, compte tenu du fait que les services de paiement sont fournis par des établissements financiers en qualité d’intermédiaire, sans exiger la mobilisation des fonds propres ; par ailleurs, la Cour relève dans ce cadre que le règlement n’a pas pour objet d’établir un gel des avoirs ni des restrictions en matière de transfert des fonds. Enfin, la Cour juge que les mesures interdisent l’émission de certificats internationaux de titres qui représentent des actions émises avant l’adoption de ces mesures.


1 Décision 2014/512/PESC du Conseil du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 13), telle que modifiée par la décision 2014/872/PESC du Conseil, du 4 décembre 2014 (JO 2014, L 349, p. 58, et rectificatif JO 2014, L 350, p. 15).

2 Règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1, et rectificatif JO 2014, L 246, p. 59), tel que modifié par le règlement (UE) n° 1290/2014 du Conseil, du 4 décembre 2014 (JO 2014, L 349, p. 20, et rectificatif JO 2014, L 369, p.79).

3 Accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et la Fédération de Russie, d’autre part, signé à Corfou le 24 juin 1994.

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